الثنائية البرلمانية في النظام المغربي ما لها وما عليها
بقلم:حميد المُعْطَى
يقصد بنظام الثنائية البرلمانية أن تناط السلطة التشريعية، بمجلسين يشتركان في تولي مهمة التشريع بشكل رئيس، بعد ان كانت السلطة محتكرة من مجلس واحد. وعليه فأن نظام الثنائية البرلمانية له مزايــا ومبررات، ومثالب وعيوب، وتفضيل أحد النظامين على الآخر يتوقف في النهاية على ظروف كل دولة على حده، وعلى تطور أوضاعها الدستورية، لكن تطبيقه في هذه الدول ومن بينها المغرب يبقى موضع تساؤل وانتقاد.
تبنى المغرب الثنائية البرلمانية أول مرة مع الدستور الأول بعد الاستقلال المصادق عليه سنة 1962 بمقتضى الفصلين 44 و45 غير أن هذا النظام لم يعمر طويلا بعد إقرار حالة الاستثناء بتاريخ 7 يونيه 1965 .
وبعد صدور دستور 1970تم التراجع عن نظام الثنائية البرلمانية وأصبح البرلمان المغربي يتكون من غرفة واحدة هي مجلس النواب لكن بنظام تمثيل مزدوج يجمع بين أعضاء ينتخبون بالاقتراع المباشر وآخرين بالاقتراع غير المباشر(من الجماعات الترابية والغرف المهنية والمركزيات النقابية) وكان المغاربة يطلقون عليهم الثلث الناجي لأنهم كانوا يمثلون الثلث من مجلس النواب. وتم تكريس هذا النظام بمقتضيات دستوري 1972 و1992.
وعاد المغرب إلى نظام الغرفتين من خلال دستور1996 وحافظ دستور 2011 على نظام المجلسين مجلس النواب( الغرفة العليا) ومجلس المستشارين (الغرفة الدنيا)
- مجلس النواب، ويضم 395 عضوا ينتخبون مباشرة لولاية مدتها خمس سنوات.
- مجلس المستشارين ويضم 120 عضوا، ينتخب بطريقة غير مباشرة من ممثلي الجماعات الترابية، والمنتخبين في الغرف المهنية، وممثلي المأجورين؛ ينتخب أعضاؤه لمدة ست سنوات.
أعضاء البرلمان يستمدون نيابتهم من الأمة، وحقهم في التصويت حق شخصي لا يمكن تفويضه، ويتمتعون بالحصانة البرلمانية.
أول مشروع لدستور متكامل أجهض في عهد الحماية 1908
تجربة المجلس الوطني الاستشاري 1959-1956
دستور 1962 1962
الولاية التشريعية الأولى، برلمان بغرفتين 1963 -1965
مجلس النواب: 144 عضوا انتخبوا بالاقتراع العام المباشر لمدة أربع سنوات
مجلس المستشارين: 120 عضوا انتخبوا بالاقتراع العام الغير المباشر على أساس تجديد نصف المجلس كل ثلاث سنوات
دستور 1970 1970
الولاية التشريعية الثانية، برلمان بغرفة واحدة 1970- 1971
مجلس النواب: ضم مجلس النواب 240 عضوا انتخب 90 منهم بالاقتراع العام المباشر و 90 من ممثلي الجماعات المحلية و 60 من الغرف المهنية.
دستور 1972 1972
الولاية التشريعية الثالثة، برلمان بغرفة واحدة 1977- 1983
مجلس النواب: تكون مجلس النواب من 267 عضوا، 176 منهم تم انتخابهم بالاقتراع العام المباشر بينما تم انتخاب 88 منهم بالاقتراع الغير المباشرة.
الولاية التشريعية الرابعة، برلمان بغرفة واحدة 1984- 1992
مجلس النواب: تكون مجلس النواب من 306 عضوا انتخب 204 منهم بالاقتراع العام المباشر و60 من مستشاري الجماعات المحلية و 42 من منتخبي الغرف المهنية.
دستور 1992 1992
الولاية التشريعية الخامسة، برلمان بغرفة واحدة 1993- 1997
مجلس النواب: تكون مجلس النواب من 333 عضوا، 222 انتخبوا بالاقتراع العام المباشر و111عضوا بالاقتراع الغير المباشر من لدن هيئة ناخبة تألفت من أعضاء المجالس الحضرية والقروية ومن لدن هيئات ناخبة تألفت من المنتخبين في الغرف المهنية وممثلي المأجورين.
دستور 1996 1996
الولاية التشريعية السادسة، برلمان بغرفتين 1997- 2002
مجلس النواب: تكون مجلس النواب من 325 عضوا ينتخبون بالاقتراع العام المباشر لمدة خمس سنوات، 295 عضوا منهم انتخبوا على صعيد الدوائر الانتخابية المحلية و 30 عضوا على الصعيد الوطني.
مجلس المستشارين: تكون من 270 عضوا انتخبوا لمدة تسع سنوات، ثلاث أخماس المجلس انتخبتهم في كل جهة من جهات المملكة هيأة ناخبة مكونة من ممثلي الجماعات المحلية، أما الخمسان الباقيان من أعضاء المجلس فانتخبتهم أيضا في كل جهة هيئات ناخبة من المنتخبين في الغرف المهنية و أعضاء انتخبتهم على الصعيد الوطني هيأة ناخبة من ممثلي المأجورين.
الولاية التشريعية السابعة 2002- 2007
الولاية التشريعية الثامنة 2007- 2011
دستور 2011 2011
مجلس النواب : يتألف مجلس النواب من 395 عضوا ينتخبون بالاقتراع المباشر عن طريق الاقتراع باللائحة و يتوزعون كما يلي : -305 عضوا ينتخبون على صعيد الدوائر لانتخابية -90 عضوا ينتخبون برسم دائرة انتخابية و وطنية.
مجلس المستشارين :يتألف مجلس المستشارين من 120 عضوا ينتخبون وفق القواعد و الكيفيات التالية : -72 عضوا يمثلون الجماعات الترابية -20 عضوا يمثلون الغرف المهنية -08 عضوا يمثلون المنظمات المهنية للمشغلين -20 عضوا من ممثلي المأجورين 2011- 2016
2016-2021 مجلس المستشارين :يتألف مجلس المستشارين من 120 عضوا ينتخبون وفق القواعد و الكيفيات التالية : -72 عضوا يمثلون الجماعات الترابية -20 عضوا يمثلون الغرف المهنية -08 عضوا يمثلون المنظمات المهنية للمشغلين -20 عضوا من ممثلي المأجورين
من خلال هذا الجدول يتبين أن المغرب عاش منذ سنة 1962 عشر ولايات تشريعية 5 منها بنظام الغرفة الواحدة والخمس الأخرى بنظام الغرفتين مع التذكير بأن أعضاء الغرفة الواحدة كانوا ينتخبون من فئتين الفئة الأولى تنتخب بالاقتراع المباشر والفئة الثانية تنتخب بالاقتراع غير المباشر من ممثلي الغرف المهنية والجماعات الترابية والمنظمات النقابية وأضيف إليهم بمقتضى دستور 2011 ممثلو الكونفدرالية العامة للمقاولات
ونتساءل مع كثير من المهتمين لماذا اعتمد المغرب على الثنائية البرلمانية في الكثير من الولايات التشريعية ولا زال يعزز هذا الاتجاه مع العلم أن الدول التي تأخذ بهذا النظام هي دول فيدرالية اتحادية كسويسرا والولايات المتحدة الأمريكية وهذا الإجراء مبرر لتمثيل الولايات في مجلس وتمثيل الشعب بأكمله غي مجلس آخر.
أما المغرب فهو دولة بسيطة موحدة والتي لا ترقى فيها جهويتها المتقدمة أو الموسعة إلى الاتحاد الفيدرالي ومع ذلك فإن المدافعين عن تبني الدساتير المغربية لهذا النظام يقدمون المبررات التالية:
- الإجادة التشريعية أي تجويد القوانين وتجنب الخطأ في التشريع أي تدارك ما يمكن إهماله أو نسيانه أو إغفاله أو عدم الانتباه إليه من طرف أحد المجلسين في صياغة القوانين.
- توسيع قاعدة المشاركة السياسية وتوسيع المجال أمام تمثيلية أوسع لفئات الشعب.
- إيجاد تمثيل عادل لكافة الشرائح المجتمعية داخل الغرفتين خصوصا النخبة الاقتصادية.
- تمثيل عادل للجهات تكريسا لخيار الجهوية الموسعة والمتقدمة.
- تعزيز الرقابة البرلمانية لجعل الحكومة تحتاط أكثرعند صياغة ووضع مشاريع القوانين.
تبدو هذه المبررات واهية إذا استحضرنا أن لا حاجة لبلادنا من اقتباس نظام الثنائية البرلمانية من دول عريقة في الديمقراطية الوارثة له عبر التطورات التاريخية بضغوط الطبقة الأرستقراطية والنبيلة ليكون لها مجلس خاص يسمى مجلس الشيوخ أو اللوردات أو السينا تورات
وإذا تجاوزنا النقل والاقتباس والاستنساخ من الدول الأخرى فإن بعض المحللين السياسيين كانوا يبررون الثنائية البرلمانية في المغرب بأن الدولة في الستينات والسبعينات من القرن الماضي وهي في صراعها مع القوى الديمقراطية في البلاد كانت تخشى هيمنة هذه القوى على المؤسسة التشريعية فكانت تحد من تقدمها وقوتها بإبداع غرفة ثانية من الموالين لها إذ تتحكم في انتخاب أعضائها انطلاقا من قاعدة انتخابية معدودة ومحدودة ومتحكم فيها وانتهاء بانتقاء نخب مخزنية لا تحوم الشكوك في ولائها للنظام وحتى لما تبنت الدولة نظام المجلس الواحد كانت تقحم فيه ثلث الأعضاء من الموالين المدافعين عن النظام بدون قيد ولا شرط (الثلث الناجي)
إننا في المغرب بحاجة إلى مؤسسة تشريعية ديناميكية وسريعة ، للاستجابة للحاجات الملحة للتنمية بالسرعة المطلوبة ، في حين إن الثنائية كثيرا ما تؤدي إلى بطء ملحوظ في العمل التشريعي، لا سيما إذا كانت إحدى الغرفتين أو كلاهما مرتبطة بعوامل ضغط سياسية أو سلطوية أو اقتصادية أو اجتماعية .
إن- الثنائية البرلمانية تتطلب تكلفة مالية وبشرية إضافية والمغرب في اشد الحاجة إلى توظيف هذه الاعتمادات المادية الإضافية لعمليات التنمية الاجتماعية والاقتصادية
وكثيرا ما يتحدث الرأي العام عن التعويضات التي يتلقاها البرلمانيون لقاء قيامهم بمهامهم التمثيلية في المؤسسة التشريعية، ويقارنون حصيلة ومستوى أدائهم مع هذه المبالغ المالية التي يتقاضونها، وهي التعويضات التي يحدد نظامها المرسوم الملكي رقم 1.46.65 الصادر بتاريخ 8 أبريل 1965.
إلا أن المهتمين بالشأن البرلماني من إعلاميين وباحثين وخبراء، قليلا ما يولون كبير اهتمام إلى المسار والتحولات التي شهدتها هذه التعويضات التي لم تكن بين سنتي 1963 و1965 تتعدى مبلغ 3000 د شهريا خلال أول تجربة برلمانية يعرفها المغرب المستقل، بعدما عرف تجربة المجلس الوطني الاستشاري برئاسة المهدي بن بركة.
ومع الولاية التشريعية الثانية التي استمرت سنتين (1970- 1972) أصبح كل برلماني يتوصل بمبلغ 4000 د، شهريا إلى أن عرفت هذه التعويضات ارتفاعا صاروخيا سنة 1977 تاريخ انطلاق الولاية التشريعية الثالثة، حيث بلغت 10.000 د أي بزيادة وصلت 120 في المائة، لترتفع إلى 16000 درهم قبل نهاية هذه الولاية سنة 1983.
وسجلت السنة التشريعية 1990– 1991 هذه التعويضات البرلمانية أكبر ارتفاع لها، إذ وصلت إلى 30000 درهم، وظلت محافظة على نفس المقدار خلال الولاية التشريعية الخامسة والسادسة وبداية الولاية السابعة. إلا أنه والى حدود السنة التشريعية 2004 – 2005 أضيفت للمبلغ السابق 6000 د، لتصبح ”مستحقات” البرلماني الواحد ما مجموعه 36000 د شهريا.
غير أنه تجدر الإشارة إلى أن هذه التعويضات المرصودة إلى البرلمانيين، لا توازى البتة الكلفة المالية للبرلمان بغرفتيه على امتداد التجربة التشريعية منذ أول برلمان مغربي سنة 1963 وذلك استنادا إلى التقرير المتعلق بكلفة البرلمان لمختلف الولايات التشريعية، إذ تتضمن هذه الكلفة الإجمالية، في هذا السياق، تعويضات وامتيازات البرلمانيين وأجور الموظفين وميزانية التسيير والفنادق والوقود والطريق السيار والسفريات إلى الخارج الهواتف الذكية واللوحات الرقمية وكل هذه التكاليف مندرجة في الميزانية العامة على حساب دافعي الضرائب.
خلال الولاية التشريعية العاشرة الحالية 2016/2021، تم رصد للبرلمان بغرفتيه، (مجلس النواب 395 مقعدا، و120 عضوا بمجلس المستشارين، مبلغا قدره 3.964.828.000 د. إذا قسمنا هذا المبلغ على 515 مجموع أعضاء البرلمان، نجد أن كل واحد منهم سيكلف “7.698.695 د” عند انتهاء مدة انتدابه، أي “1.539.739 د” في السنة، بمعدل“128.311 د” في الشهر.
وفي قراءة أولية لهذه المعطيات، يلاحظ أن هذه المبالغ المرصودة، تتميز بالخصوص بارتفاعها بمتواليات هندسية على مر الولايات التشريعية العشر، إذ أن كلفة البرلماني الواحد ارتفعت من 5.638 درهم في الشهر بالنسبة للولاية التشريعية الأولى، إلى 128.311 درهم في الشهرخلال الولاية التشريعية الحالية.
إن الثنائية البرلمانية ارتبطت في بعض التجارب الدستورية ، كالولايات المتحدة الأمريكية مثلا بالنظام الفدرالي ولكن في المغرب ، فإن التمثيل الجهوي يمكن أن يتأتى بفعالية من خلال مجالس الجهات التي تعد برلمانات جهوية مصغرة .
إن الثتائية في المغرب تتسم بتكرار العمل في الغرفتين ، نظرا لتداخل الاختصاصات وتشابهها حيث تتحول الغرفة الثانية ( مجلس المستشارين ) من غرفة للتفكير والتأمل إلى نسخة مكررة في اختصاصاتها للغرفة الأولى ( مجلس النواب ) الشيء الذي يؤدي إلى التعقيد والازدواجية دون مبرر.
ومن حيث الأساس فإن مبدأ وفكرة تمثيل الشعب التي لا يمكن تجزئتها وبالتالي لا يمكن أن تعبر عن إرادة الشعب هيئتان أو مجلسان بإرادتين قد تكونان متعارضتين كما أن هذا النظام يؤدي إلى تصادم أحدهما مع الاخر لاختلاف الطابع بينهما فضلا عن كونه يعطل سير التشريع الى حد كبير وهو ما قد يؤدي إلى شلل عملية سن القوانين وتوقف المسار التشريعي في البلاد
إن المغرب ليس في جاجة إلى ثنائية برلمانية بمبرر توسيع التمثيلية على مختلف الشرائح الاجتماعية مادام يتوفر على مؤسسات تقوم بهذا الدور فالمجالس الترابية المحلية والإقليمية والجهوية والغرف الفلاحية والصناعية والخدماتية والتجارية والصناعة التقليدية والمنظمات النقابية والحوار الاجتماعي والكونفدرالية العامة للمقاولين بالإضافة الى مؤسسات الحكامة كالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي والمجلس الوطني لحقوق الانسان والمجلس الوطني للتربية والتكوين كلها تقوم بدور الغرفة الثانية مع العلم أن مجلس النواب في الولاية الحالية يتركب من 24ّ% من التجارو15%من رجال ونساء التعليم و14 في المائة من الموظفين و14 في المائة من المهن الحرة و8 في المائة من القطاع الخاص و6 غي المائة من الفلاحين وهذا الإحصاء يتعلق باللوائح المحلية ومن خلال هذا التوزيع يتضح أن جميع شرائح المجتمع ممثلة في مجلس النواب.
وليطمئن المتخوفون من المجلس الواحد المتبنون للمقاربة الأمنية ومنطق المؤامرة إذ مضى ذلك الزمن وولى حين كان يتشكل البرلمان في أغلبيته من الأساتذة والمعلمين والمحامين حيث كانت المرافعات السياسية من الموالاة والمعارضة تجلجل وتزلزل قبة البرلمان وتستقطب المواطنين الذين يملؤون المقاهي لتتيع تلك الجلسات كما يفعل اليوم شبابنا بالنسبة لمباريات للبارصا والريال وأصبح الآن ممثلونا في مجلس النواب مادة دسمة للفكاهة والاستهزاء إشفاقا على الذين يجدون صعوبة في التهجي لورقة مكتوبة سلفا للسؤال الشفوي والتعقيب على الجواب حيث تراجعت المعارضة وتقلمت أظافرها وخفت صوتها وكبح جماح حماسها وتدجنت مواقفها وفقدت استقلاليتها وغدت لا تشكل أي خطر على النظام كما في الستينات من القرن الماضي مع العلم أن المستوى الدراسي جد متواضع لأغلبية الأعضاء ونحن في الولاية العاشرة ب 100 عضوا بدون باكلوريا و5 نواب لم يلجوا قط أية مؤسسة تعليمية و74 في المائة من أعضاء المجلس لم يمروا من التعليم العالي و20 في المائة من مستوى ثانوي و6 في المائة لا يتعدى مستواهم الدراسي الشهادة الابتدائية.
ومن أحل التسريع في صياغة مشاريع ومقترحات القوانين والإسراع بدراسة ومناقشة والمصادقة على تلك التي مازالت تنتظر في الرفوف ومن أجل رقابة فعالة للسياسات العمومية ومن أجل دبلوماسية برلمانية نشيطة ومن أجل عقلنة العمل التشريعي والرقابي ي بصفة عامة كل هذه الأهداف وغيرها لا يرتبط بعدد الغرف ولا بعدد الأعضاء بل يرتبط بالكفاءات التي تناط بها مسؤولية تمثيل الشعب تمثيلا يعبر عن طموحاته وحاجاته للعيش الكريم وذلك يتطلب إصلاحات دستورية تعيد توزيع السلط وتفعيل الجهوية المتقدمة فضلا عن حذف الغرفة الثانية ومراجعة مدونة الانتخابات ونظام الاقتراع وشروط الترشيح ….وتخفيف التكاليف الباهظة التي تثقل كاهل الدولة وتستفز مشاعر المواطنين خصوصا فيما يتعلق بامتيازات استثنائية يستفيد منها برلمانيونا وآخرها هو ضخ 13 مليار و746 مليون من السنتيمات في قانون مالية 2020 لإنقاذ صندوق تقاعدهم من الإفلاس.
